近期,國務院國資委發布《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》,明確要求地方國有企業要“嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務”。然而, PPP(政府和社會資本合作)作為解決中國基礎設施融資難的一項偉大創新,盡管在過去的七年發展過程中面臨諸多挑戰和問題,但國資委將PPP項目定性為高風險業務是有失公允的,也不符合當前PPP行業的發展客觀現實。

 

 

截止到2021年2月末,財政部PPP項目庫累計入庫項目10033個,投資額達15.5萬億元,PPP項目落地率71.3%,開工率超過60%。PPP的快速發展為中國基礎設施融資做出了突出貢獻。當前,前期入庫的項目大多已進入運營期,并有持續穩定的現金流。如何通過專門的PPP二級市場,加快盤活PPP存量項目,是PPP主管部門的優先政策目標,也是實現PPP長期健康發展的關鍵舉措。

 

01 當前PPP資產流轉面臨的主要問題

 

第一,將PPP資產流轉簡單等同于各地國有產權交易中心開展的國有企業產權交易。其實,PPP資產流轉與國有企業產權交易存在根本性差異。一方面,交易對象不僅涉及到項目的股權,還涉及到項目的特許經營權。特許經營權和項目公司的運營能力;另一方面,PPP本身是一種面向運營方的綜合采購體系,是一套服務標準的集成;而如果只將其等同于產權交易中心內“價高者得”的交易機制,實際上是一種對PPP持續規范發展的異化。而且,從實際交易效果看,專注于國企產權交易的各大產權交易中心,無法為社會資本提供有序進出的方案和服務,也難以給PPP資產流轉機制提供靈活的安排和清晰的交易模式。

 

第二,PPP資產需要在專業化、統一的、專業規則規范的市場流轉,但目前交易仍失于分散、零散和不規范。我國各地都有產權交易中心,各個中心的出發點都是為其本地國有產權交易提供服務。這與PPP作為財政部主導下、全國統一標準、統一規劃的持續發展機制存在根本差異。PPP資產流轉機制的初心是全國一盤棋,社會資本可以面向各個地域、各個階段的項目,進行有序進出的“接力”。然而當前,各地政府之間、各個產權交易中心之間,PPP資產流轉的信息未能打通,加上資金市場期限錯配、地方政府擔憂和消極以及配套政策的不完善等因素,使得PPP資產流轉機制難以充分發揮其釋放項目流動性、尋找優質投資者和合理分配市場資源等市場化機制的作用。

 

第三,未從PPP高質量可持續提供公共服務的角度看項目,而是從產權交易視角判斷國有資產是否被“一賣了之”。實際上,看待PPP項目對于國家和社會的貢獻,從來不是看社會和政府資金的“本金利息收益”,而是應該看該項目在提供專業、優質社會公共服務方面的持續性和穩定性。即使從國有資產保值增值這個角度來看,PPP項目的評價標準,也不應當僅局限于“本金利息收益”,而應當看PPP資產能否規范、高效轉讓,社會資金是否進出有序。因為,社會資金能不斷“接力”,才是PPP項目本身高質量、可持續、有價值的表現;同時,PPP項目持續向社會提供高質量服務,才是所投入的國有投資得以保值、增值、物有所值的表現。

 

除前述幾個問題外,在PPP資產交易過程中還存在許多實際操作層面的問題。因此,即使PPP中心的項目庫里有10000多個項目,絕大部分也未能真正通過資產流轉,實現資金進出有序、資產保值增值的效果。這一工作還有待全面深度推進。

 

02 造成PPP資產流轉問題的深層次原因

 

迄今為止,通過二級市場實現社會資本方退出的PPP項目案例,仍然是一些臨時性措施,而非常態化的退出。PPP二級市場發展緩慢和面臨的諸多問題,主要有以下幾方面原因。

 

一是體制機制上,PPP事業長期以來面臨多頭監管、政出多門的問題。當前,財政部、國家發改委、國資委同時參與PPP事業的監管和政策制定。在管理機制上,財政部有PPP中心,發改委有PPP項目監測平臺,國資委對PPP項目國有產權交易負有監管職能;同時地方政府對于PPP項目社會資本進出、股權變更也有審批權。一個PPP項目從立項到入庫,再到資產流轉,面臨多頭重重,降低了交易的靈活性,增加了資產流轉的不確定性。

 

二是規則制度上,PPP資產流轉的規范指引尚需在各部委間獲得共同認可。目前,國家發改委、財政部等機構均已出臺有關PPP資產流轉的部門規范性文件,鼓勵盤活項目存量資產,豐富社會資本進入和退出渠道。在財政部指導下,亦有專門、專業的PPP交易平臺已開展四年運營,并制定發布了系統的交易規則。但是,由于PPP資產流轉規則涉及方方面面,包括公眾利益保障、金融機構訴求、政府預算配套等方面,仍然需要各部委加強協同配合,形成互認共用的規則指引,才能有效推動PPP資產流轉。

 

三是思想理念上,存在將國有產權交易機制泛化的傾向。隨著PPP項目落地數量和落地率逐步提升,PPP模式在穩增長、促改革、惠民生方面將繼續發揮積極作用。但是,由于PPP項目主要是政府承擔較大責任的基礎設施和公用事業,因此部分地方的做法是簡單套用國有企業產權交易,以規避監管責任。應當看到,PPP本質上是一種為政府和社會資本提供長期、持續、全生命周期合作的機制,應當以資產流轉作為評判該項目是否健康、高效的市場標準。如果帶著國有資產流失的有色眼鏡看PPP資產流轉,想方設法通過國有產權交易中心走個形式和流程,不但會給項目的資金進出造成堵點,還會造成PPP資產流轉的碎片化,不利于有關部門開展精細化管理和風險防控。

 

03 設立專門的PPP二級市場交易平臺的政策建議

 

首先,建議由財政部牽頭,會商國資委、發改委,實現PPP資產流轉市場的統一規范管理。打造統一標準,建設統一市場,形成全國性的PPP資產流轉平臺,為社會資本提供進出暢通有序的交易機制。從目前實踐來看,建議由財政部PPP中心指定的專門PPP資產交易和管理平臺,為PPP項目的國有和民營資本退出提供全生命周期服務,保障PPP資產流轉前后項目平穩和持續運營。

 

其次,加快推動PPP管理條例出臺,使PPP資產流轉更為規范、師出有名。過去幾年來,PPP各方參與主體都在期待PPP管理條例盡快出臺。而且,各方均呼吁,條例應有專門的章節對PPP資產流轉機制做出明確規定。條例的出臺將從法律上保障PPP資產流轉的平穩運行,剔除交易模式不清、權屬劃分不明、交易過程不透明等一些阻礙PPP事業健康發展的因素,促進PPP二級市場交易的有序發展。

 

最后,應充分利用數字化技術升級完善全國統一PPP全生命周期管理平臺和資產流轉登記、托管、清結算等信息報送。長達數十年的PPP運營周期,必然會面臨股權、特許經營權、收益權等多次交易過程;但是,每一次交易都不應影響項目的正常運營。建議充分利用區塊鏈等數字化技術構建專業平臺,對入庫PPP項目進行全生命周期的管理,對PPP項目的全生命周期的運行進行分析、評級。同時建立統一的大數據平臺,實現全國PPP資產的互聯互通,統一PPP的資產交易登記、托管、清結算和信息報送路徑,以降低交易成本、合理分配市場資源、加速PPP資產流轉市場的健康發展,支持監管部門對PPP項目進行精準調控和風險防范,使PPP事業不斷前進,行穩致遠。