近期,國務院國資委發布了關于印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》。意見第七條提出,各地方國資委要堅決貫徹落實國企改革三年行動要求,立足地方國有企業債務風險管控長效機制建設,督促指導企業通過全面深化改革破解風險難題。嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務,嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務,管住生產經營重大風險點。

 

 

曾經風靡一時、成為地方政府重要基建實施路徑的PPP模式,究竟發生了什么?以至于要被劃入高風險業務范疇呢?

 

債務風險:新增地方債務風險

 

近年來,嚴控地方債務風險一直是宏觀政策中的重點事項。在地方債券制度逐漸成熟后,如今地方政府合規融資、發行的地方債券已經實現了風險基本可控;地方債務的風險治理已經開始轉向更隱蔽的“地方政府隱性債務”。因此,《十四五規劃綱要》中提出“穩妥化解地方政府隱性債務。”

 

政府隱性債務是指未進入地方政府債務管理系統的、但地方財政具有直接償付責任的債務。雖然PPP模式產生的政府應付賬款尚未達到確認付款的節點、暫時不構成債務,但仍然占用地方財政未來支出的額度,一旦出現不合規的操作,極易造成政府未來付款的擴大化、從而使得地方財政預算超支,產生地方政府債務風險。這些情況在目前的PPP項目中并不罕見:

 

一是違規使用其他預算。

 

為了控制地方債務風險,財政部規定各地政府用于PPP項目的支出不得超過當地財政一般公共預算支出的10%,通過“總額限制”來管控地方財政的支出風險。

 

但由于早期的政策不完善,許多PPP項目普遍使用政府性基金預算等政府其他預算對項目進行付費或者補貼;即使在《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》(財金函〔2017〕85號)對此進行規范,確定“10%’上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分”后,許多地方仍然存在違規使用其他政府預算對現象。

 

這使得PPP項目的總量管控仍然不嚴格,存在新增地方隱性債務風險的可能。

 

二是存在兜底回購事項。

 

由于當前PPP項目的合作期在10-30年間,較長的合作期使得許多投資PPP項目的企業存在提前退出的考慮,地方政府出于PPP項目較高的成本,也有置換債務方面的考慮,往往與企業簽訂提前回購項目、兜底擔保的合同與條款。

 

這使得許多PPP項目的財政支出與上報財政部部門的預算存在較大的不一致,可能對地方債務的償付周期與債務結構有很大的改變,推高了地方債務的不可控性,存在導致債務期限與預期情況錯配的風險。

 

三是合同體系不夠規范。

 

由于PPP項目合作期限長、涉及環節多,目前的PPP合同體系尚不規范,無論是政府還是社會資本,都存在一定的隨意性,導致許多PPP項目普遍存在項目周期更改、項目投資超支、項目實施范圍變更的現象。

 

這導致許多PPP項目預計的全生命周期成本與實際情況存在很大差異,且許多情況是由于政府在前期工作時預計不足而產生的,需要負擔項目額外的支出責任。

 

這就使得財政部給予PPP項目支出的“10%上限”并不能夠真正約束地方政府在PPP領域的支出成本,綜合考慮PPP項目較長的實施年限,極易成為引發地方債務風險的不穩定因素。

 

因此,從當前管控地方政府債務風險的角度來說,如今PPP模式確實是一個高風險業務、是隱性債務中的重點排查領域;從國資委的角度來說,也必須要對投資PPP項目的主力軍、國資企業進行相關的限制,從源頭上減少政府債務風險的產生。

 

投資風險:尚未立法,亂象叢生

 

從宏觀的角度看,PPP是造成地方隱性債務的風險點之一;但從國資委的角度來看,由于種種不規范,PPP模式還是造成投資風險的重點領域,必須進行嚴格管控。

 

一方面是PPP增加了企業債務風險。

 

PPP項目通常是投資、建設、運營一體化,前期投資需求大、項目資金回收慢;因此PPP項目普遍存在大量項目貸款,且通常由大股東對貸款進行擔保。

一旦PPP項目出現問題,導致付款延遲或減少,無疑會增加企業的債務風險;這也是為何國資委早在2017年底就要求央企限制PPP項目的投資規模、進一步降低資產負債率。

 

另一方面是投資PPP存在隱性負債。

 

一般而言,投資PPP項目需要準備總投資20%-30%的項目資本金。但由于投資回報率以及國企資產負債率的考慮,許多央企投資PPP項目普遍存在“明股實債”:通過金融機構或其他企業以債務性資金持有項目公司股份,以“股權投資”的方式規避種種限制。

 

這使得許多國資企業投資PPP的過程中增加了隱性負債、變相增加了資產負債率,且資本金融資的潛在風險更高,一旦出現風險積累,極易導致風險事件的產生。

 

再綜合考慮當前許多PPP項目實施的不規范與可能存在的融資期限錯配,PPP業務確實存在非常大的風險,需要進行持續的加強監管、建立風險預警機制。

 

金融風險:明股實債,層層嵌套

 

國資委管理的不僅是各級國有企業,還有許多國有金融機構。據財政部PPP中心披露,截止至2021年1月末,全國范圍內已開工的PPP項目規模達到了6.7萬億;這意味著當前的PPP已不僅僅是地方債務風險與企業投資風險問題,還有可能產生金融風險。

 

由于政企間的責任劃分不清、操作模式中的不規范、債務性資金充當資本金,PPP項目的股權投資、項目貸款,都存在非常大的風險。尤其是在“財政緊平衡”的狀態下,許多PPP項目的付費存在問題,導致項目貸款風險快速上升、股權投資風險進一步出現。

 

并且,隨著一批PPP項目的竣工投產,目前市場上已經開始出現以PPP項目資產、收費權為基礎資產的證券化產品;在金融衍生品的增長下,PPP項目的風險可能進一步擴大,既造成地方債務風險、推高企業投資風險、又威脅金融市場穩定。

 

從這三個角度來說,PPP確實算高風險業務;如今的現狀也值得PPP模式進行反思,究竟為什么,一個能夠實現多方共贏的模式,演變成了如今的模樣?

 

作者:楊曉懌

 

來源:楊老師的基建課堂